中国民间大量办报是在戊戌变法时期，那时候中国形成了办报高潮，一共办了大约100多份报纸，其中有70多家是改良派或改革派的报纸。无论哪一派，都不会按朝廷旨意和指示办报。这个时期的报纸普遍开始议论时政，从甲午战后至戊戌政变，以变法、介绍西学、探索国家富强之道为主题。在国耻刺激下，士人群起议政，报纸成为探讨国家富强之道的公共论坛。《字林沪报》的议政热情高涨，《时务报》是改良变法派的喉舌，1896年创刊于上海，由梁启超主笔。这家报纸系统全面地宣传变法维新的主张和要求。公开谴责政府压制民权，主张报纸的作用就是要监督政府，梁启超名篇《变法通议》在报上连载，风行一时，梁亦因此成为名重一时的政论家。长沙的《湘学报》和《湘报》更是公开抨击封建君主专制。翻译《天演论》，达尔文的《进化论》的翻译者严复更是在报上撰文痛斥封建君主是大盗窃国，坏民之才，散民之力，漓民之德。疾呼国家真正的主人不是皇帝而是人民。统治者害怕国家的真正的主人，必然使之弱而愚，使人民无所知觉，以便自己得以长期窃国。
戊戌变法失败后，一些报纸被查封，但没过几年，进入20世纪，中国又掀起了一个民间办报的高潮。据统计，从1901年到1908年，全国各地创办的各类报刊达302种。1906年，仅上海就有66家报刊，出版刊物达239种。那个时候，少数民族地区也可以自由办报，藏文和蒙古文的第一份报纸也都是在慈禧时期诞生的。蒙古文的第一份报纸是《婴报》，1905年在昭乌达盟创办。藏汉两种文字的第一份报纸是《西藏白话报》，1907在拉萨创办。新疆的第一家报纸《伊犁白话报》是1910年慈禧死后出版的，用维蒙满汉4种文字出版。
1901年清政府推行新政以后，报纸议政热情再度高涨。《时报》主持者狄楚青等留学日本，是宪政运动中的活跃人物，他们将报纸定位为朝廷和民众的沟通者，反应民众疾苦、抨击官员腐败无能和社会黑暗。如《时务报》、《苏报》、《国民日日报》、《俄事警闻》、《时报》、《神州日报》、《民呼日报》、《民吁日报》和《民立报》，这类报纸是政治宣传工具，报人是政论家，甚至是政治活动家。《苏报》、《国民日日报》等则言论激烈，甚至鼓吹颠覆政府。戊戌政变后，新派人物对清廷不满与日俱增，庚子事变后，朝廷威信扫地，舆论对官场、官员冷嘲热讽。《新闻报》以骂官场、骂官员为能事。比如，1903年的一篇论说就对时局大发议论：“中国之亡，亡于有形则知，亡于无形则不知，于外人之割据虽至，夺我全省，要我一切理财用人行政及生杀之权，国家不特不敢问罪尤且谓怀柔远人，甚至有联络邦交辑睦外人许多丑语，……何以割一次不图自强，又割一次仍不图自强，且各国愈割中国愈客气，一割再割，三割四割，以至于割之不已。”1902在天津创办的《大公报》也以敢大胆揭露问题，抨击政府，揭发贪官污吏，替穷苦大众说话而著称于世。朝廷眼皮底下的《京话日报》，也敢公开揭露王公贵族暴行和官僚贪赃枉法营私舞弊的丑闻。敢于揭露黑暗，反映下层人民的疾苦，仗义执言为民请命。例如，那王府的王爷指使管家活埋了侍妾，就被《京话日报》曝光;宛平县令受贿，也被《京话日报》公之于众。对于这样一家在皇宫眼皮子低下为大清盛世抹黑的报纸，慈禧太后不仅不禁止，还传旨要送来报纸给她和光绪皇帝看。
那时的报纸把眼睛盯在官员身上。早在光绪元年，左宗棠在新疆领军作战，委托胡雪岩向洋商借款作军费，《申报》披露此事，官场一时议论纷纷。披露官员生活琐事。《申报》曾因“郭嵩焘画像案”惹来麻烦。郭是中国第一任出使英国、法国大臣。1878年7月19日，《申报》以《星使驻英近事》为题，登载郭嵩焘的一则逸事。远在法国的郭嵩焘见报后致电《申报》，诘问这条新闻来源，并打算对《申报》提出诉讼。最终，郭嵩焘和美查通过协商解决了争端。报纸登载与政治敏感人物有关的内容。1898年10月10日，《新闻报》刊出康有为香港来函全文，内称康有为系奉光绪密诏出国，披露“西后与皇上积不相能、久蓄废立之志”。这在官场引起极大关注，也引起时任湖广总督的张之洞的不安，担心“此报流传，为害甚烈”，于是致电两江总督刘坤一，痛骂康有为居心叵测，要求刘坤一电嘱上海道，与新闻报馆和领事交涉。刘坤一回电表示， 已饬沪道与外国领事、该报馆主斡旋，设法更正，使嗣后不得再为传播。这几次事件仅仅是发生在个别官员和报馆之间的一些麻烦，并未使报纸和官员之间关系就此紧张起来。官员没有因此上奏朝廷，请求查禁报馆，或者采取法律行动。左宗棠只是将报人痛骂一阵泄愤而已。在郭嵩焘画像事件交涉中，郭嵩焘只是就事论事，并未发表对《申报》或者报人的诋毁言论。他还反复声明，他不是对美查或《申报》，而是对《申报》幕后报道他的华人有意见。
别看清代大臣们称老佛爷慈禧万寿无疆，万岁万岁万万岁，可那时期的报纸，不管这些，慈禧太后七十大寿时，有一位叫林白水的记者，写了一幅对联刊登在《警钟日报》上，公开讥讽慈禧太后穷奢极欲丧权辱国，全国报纸竟然争相转载。对联曰：“今日幸西苑，明日幸颐和，何日再幸圆明园，四百兆骨髓全枯，只剩一人何有幸;五十失琉球，六十失台海，七十又失东三省!五万里版图弥蹙，每逢万寿必无疆!”在皇权专制制度下，在报纸上对慈禧“老佛爷”如此大胆辛辣嘲讽，老佛爷并没有查封报馆，也没有砍林记者的头。
清末期间，对民间办报纸没有限制，一个人出资几个人凑钱或什么会社办都行。康有为的强学社就先后办了两份报纸。清政府更没有对媒体进行全面的控制和管理，那时也并没有搞一个什么部去控制媒体。报纸可以自由创办，办报纸几乎不存在任何门槛。办报采用的是注册制，不要求呈报登记，也毋需获得批准，外国人只要有一定的资金，在领事馆注册，报馆就成立。华人如果是自办报纸也似乎不需要任何法定手续。晚清上海是外国人在中国最早创办外文报刊的地方，也是中国外文报纸最集中的地方，早在1850年，就有《北华捷报》创刊。外文报纸以寓沪外侨为主要读者，同时也是外国了解中国的主要信息渠道。外文报纸时常对中国有尖锐的批评和攻击性言论，但未见清政府因此与各国或者租界有过交涉。清政府对外商办中文报纸没有提出过异议，也不禁止华人服务外商报馆。
当然，清末毕竟是皇权专制统治时期，那时的报纸，不可能像西方民主制度下的媒体一样，享有彻底的言论自由和新闻自由权。而且，也并非所有报纸，都敢于向统治者公开叫板、唱反调。并非所有报纸，都敢于大胆发言和揭露真相。慈禧只是在强大的历史潮流面前作出了诸多开放言论自由的举动。由于她骨子里是百般不愿真正开放言论自由和新闻自由的，所以，其间也出现了诸多打压新闻自由的事件。甚至找借口打击敢于公开号召推翻清朝专制统治的报纸。然而，在慈禧统治的晚期毕竟出现了报纸自由创办的松动宽容开放的时期，历史是应当给予肯定的。 晚清时期的报纸，不搞“舆论一律” ，不搞“舆论导向” ，没有新闻审查制度，出版物可以自由出版，行政机关不审查原稿而审查出版物，如发现出版物有违法内容，采取法律手段制裁。当然，出版、发行自由并不意味着报纸的言论绝对自由，上海也有报纸被追究或者惩罚，主要出于以下几种原因：一、有关道德风化;二、造谣诽谤;三、煽动叛乱。租界对前两种情况更加关注，被惩罚的主要是小报。以煽动叛乱被惩罚的主要是激进报纸，租界认为这些报纸批评时政言论超过言论自由的限度，如鼓吹暗杀、革命。惩罚通常也以停止有害言论、登报更正道歉或者罚款为主， 较严重的是报馆被封或者馆主、主笔被关押，关押的时间一般几个月至一两年，一般不会判10年以上刑期或者杀头重罪，《神州日报》因登载印度巡捕强奸中国民女事件，文中有“印人为禽兽”之语。捕房多次警告，但该报置之不理。捕房又要求其登报道歉，该报不但不肯，而且在报上对此又加以评论驳诘。于是由工部局拟稿，转给神州报馆，要求登报道歉，报馆又以有碍报纸声誉，不肯登载，于是工部局出面控告《神州日报》毁谤印人，妨害租界治安。会审公廨就此案开庭审理，最后判决为：嗣后报载论说，须严范围而清界限，不可涉于含混，至生枝节。并判令神州报馆将公堂堂谕，于一礼拜内，登入本报三天，以释群疑，此案遂告结束。但《神州日报》并未因此而有所收敛，与《神州日报》同时被控的《民吁日报》判决公布后，《神州日报》即发表评论，言辞尖锐，由此可见当时报纸言论自由之程度： “自古位高而陂者，万事不足惧，惟不能不畏清议，今停一民呼报，安知无第二之民呼报出现，逐一于右任，安知无第二之于右任发生?于是不得不处心积虑，以摧残舆论为宗旨，而惩示人曰：民呼报，皆尔曹榜样也。然后各报馆者，始相率惕伏，莫予敢撄。项庄舞剑，意在沛公。曹瞒捉刀，目营来使。当道者，固不恤以东鳞西爪之文章，而大肆其指桑骂槐之口吻。然则此区区一堂谕，实为今后言论权伸诎之机关，而区区一民呼报，又为今后普通报馆之前车鉴也。”
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